“執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，一些地方和區(qū)域土壤環(huán)境存在風險隱患，地方政府及相關(guān)部門法律責任有待進一步落實。請問，國務(wù)院將采取哪些措施，落實土壤污染防治目標責任制和考核評價制度，壓實各方責任，確保讓人民群眾‘吃得放心、住得安心’？”2020年10月17日，全國人大常委會第二十二次會議舉行聯(lián)組會議。在審議全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于《中華人民共和國土壤污染防治法》實施情況的報告并進行專題詢問時，趙憲庚委員拋出了這個問題。

　　“‘土十條’出臺后，國務(wù)院已委托生態(tài)環(huán)境部與各省級政府簽訂了土壤污染防治目標責任書，并要求在省級負總責的同時，將目標逐級分解到市、縣級，明確年度工作任務(wù)和責任部門。現(xiàn)在到年底只有不到3個月的時間，國務(wù)院及有關(guān)部門將進一步加強對重點地區(qū)工作情況、重點任務(wù)實施進展的指導(dǎo)督促，層層落實地方‘黨政同責’和‘一崗雙責’，對照目標任務(wù)抓緊進行排查梳理，確保今年實現(xiàn)‘雙90%’（到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上的目標）。”國務(wù)委員王勇回答。

　　《中華人民共和國土壤污染防治法》的出臺和實施，讓土壤污染得到了有效控制，但是有關(guān)土壤污染修復(fù)的權(quán)責問題一直受到社會關(guān)注。

　　防治土壤污染，誰是第一責任人

　　2019年1月1日，《中華人民共和國土壤污染防治法》正式頒布，首次明確了企業(yè)防止土壤受到污染的主體責任，強化了污染者的治理責任，強調(diào)政府和相關(guān)部門的監(jiān)管責任，建立農(nóng)用地分類管理和建設(shè)用地準入管理制度，加大環(huán)境違法行為處罰力度，為扎實推進“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”，確保老百姓吃得放心、住得安心提供了堅強有力的法治保障。

　　“土壤污染防治法第五條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負責。國家實行土壤污染防治目標責任制和考核評價制度，將土壤污染防治目標完成情況作為考核評價地方各級人民政府及其負責人、縣級以上人民政府負有土壤污染防治監(jiān)督管理職責的部門及其負責人的內(nèi)容。”生態(tài)環(huán)境部土壤生態(tài)環(huán)境司司長蘇克敬指出。根據(jù)土壤污染防治法，土壤污染責任的承擔者是土壤污染責任人和土地使用權(quán)人，具體包括土壤污染重點監(jiān)管單位，拆除設(shè)施、設(shè)備或建筑物、構(gòu)筑物的企事業(yè)單位、重點監(jiān)管單位，尾礦庫運營、管理單位，地方人民政府等13類。

　　2020年6月12日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》。《方案》第四部分確認包括土壤污染防治在內(nèi)的相關(guān)防治活動為地方財政事權(quán)，由地方承擔支出責任，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付給予支持。對此，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境工程咨詢中心主任孫寧認為，相比于大氣、水體環(huán)境而言，土壤不具有流動性，其污染范圍相對固定，所以應(yīng)劃歸地方事權(quán)和地方財權(quán)。“從法律角度出發(fā)，各級地方人民政府應(yīng)有清晰認識，切實承擔起土壤環(huán)境保護與風險管控的責任，將國家各項制度要求落到實處，更好地策劃、組織、實施好土壤環(huán)境保護、風險管控與修復(fù)工程項目，在資金上充分給予保障。”

　　中國政法大學民商經(jīng)濟法學院環(huán)境資源法研究所教授胡靜則給出了學理和法理上的解釋：“土壤修復(fù)責任的公益目的決定了其屬于公法責任。行政機關(guān)具有代表公共利益的正當性，身處較為完善和成熟的監(jiān)督體系之下，具有建立在掌握完整信息和具有龐大的技術(shù)支撐力量之上的專業(yè)技術(shù)性，因而應(yīng)當充任修復(fù)責任的追究主體。”

　　土壤污染責任人認定困難，怎么辦

　　雖然目前土壤污染防治法已經(jīng)施行，但作為配套規(guī)定的責任人認定辦法尚未出臺，責任認定依據(jù)不充分，實踐中幾乎沒有行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)追究土壤修復(fù)責任的案例。

　　據(jù)胡靜介紹，過去幾年間，有關(guān)土壤修復(fù)責任的追究主要通過民事公益訴訟進行。“總體而言，環(huán)境民事公益訴訟判決支持的賠償金放在法院的執(zhí)行款或者當?shù)卦O(shè)立的專項財政賬戶上，并未很好地管理和使用——賠償金沒有得到正常使用，意味著環(huán)境修復(fù)沒有完成。因此，在法律實踐層面，運用民事框架追究土壤修復(fù)責任的困境需要對土壤修復(fù)責任的性質(zhì)進行研究和判斷。”

　　土壤污染防治法規(guī)定，土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定，建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認定，認定辦法由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定。

　　“根據(jù)土壤污染防治法，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責任人無法認定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當實施土壤污染風險管控和修復(fù)；土壤污染責任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個人履行相關(guān)義務(wù)并承擔費用。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文指出。

　　土壤一旦受到污染，治理修復(fù)所需資金往往比采取預(yù)防措施所需資金高出很多，因此，在產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)期間履行土壤污染預(yù)防職責格外重要。

　　在常紀文看來，對于生產(chǎn)經(jīng)營中的土壤污染防治責任，監(jiān)管單位應(yīng)當嚴格控制有毒有害物質(zhì)排放，及時向生態(tài)環(huán)境主管部門報告排放情況和監(jiān)測數(shù)據(jù)；建立土壤污染隱患排查制度，持續(xù)有效地防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚散。

　　“目前，地方各級管理部門對在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境制度落實的監(jiān)管力度和成效有待提高。建議加大對在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理的培訓(xùn)與宣傳力度，督促在產(chǎn)企業(yè)負責人認識到預(yù)防與修復(fù)活動在經(jīng)濟上的明顯差別，從可持續(xù)發(fā)展角度認識到土壤污染預(yù)防的責任。‘十四五’各級土壤污染防治規(guī)劃應(yīng)將在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理要求放到重要位置進行全面設(shè)計。”蘇克敬表示。

　　孫寧也呼吁加快研究、出臺土壤污染防治責任人認定管理辦法。“當存在多個土壤污染責任人時，應(yīng)綜合考慮責任人類型、污染貢獻、是否主觀故意、是否積極挽救、經(jīng)濟能力等因素，從而確定責任份額，合法、合理、合情地追究責任。”

　　打破“企業(yè)污染，政府買單”惡性循環(huán)

　　當無法確認責任方或責任方無力償還時，治理和修復(fù)土壤污染的資金來源便成為難題。根據(jù)各地的實際情況來看，該項資金多來源于國家專項資金的支持，沒有國家專項資金的，則主要依靠地方財政補貼。但由于地方財政能力有限，在項目開展過程中資金出現(xiàn)缺口的情況比較普遍。

　　“解決資金問題，可以借鑒美國‘超級基金’的經(jīng)驗，依據(jù)土壤污染防治法第七十一條對土壤污染防治資金加大投入力度的要求，設(shè)立中央和省級重金屬污染土壤治理基金，擴大基金來源，使環(huán)境稅收切實應(yīng)用于農(nóng)用地重金屬土壤污染防治，或土壤污染責任人、土地使用權(quán)人無法認定的土壤污染風險防控和修復(fù)等。”常紀文認為，這樣可以多方面籌集資金，保障土壤污染治理資金的穩(wěn)定性，同時也可以減輕政府壓力，避免消極執(zhí)法現(xiàn)象發(fā)生。

　　土壤污染防治法雖然確定了“誰污染，誰修復(fù)”的權(quán)責關(guān)系，但是在現(xiàn)實中，土壤污染具有滯后性，當發(fā)現(xiàn)污染的時候，此前造成污染的企業(yè)已經(jīng)搬走或關(guān)閉，難以再找到企業(yè)負責人追責，或者企業(yè)沒有資金力量進行修復(fù)，這就形成了“企業(yè)污染，政府買單”惡性循環(huán)。

　　“政府面對這樣的情況，除了增加資金投入外，是否會考慮構(gòu)建高環(huán)境風險企業(yè)的強制環(huán)境責任險體系，又或者鼓勵社會力量參與協(xié)助土地修復(fù)？”在審議全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于《中華人民共和國土壤污染防治法》實施情況的報告并進行專題詢問時，譚耀宗委員提問。

　　“不能說我們發(fā)現(xiàn)土壤污染以后都是政府去修復(fù)去買單。但是，土地污染以后，企業(yè)也并不是都有能力去治理污染，都有這個資金的能力。所以，怎么樣構(gòu)建一個高土壤污染風險的行業(yè)企業(yè)保險制度，就顯得非常重要。”生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋回答。

　　據(jù)黃潤秋介紹，從2015年開始，一些地方在部分高風險行業(yè)（涉重金屬、石化、危險廢物處置等領(lǐng)域）開展了企業(yè)環(huán)境污染責任保險的投保工作。2019年，投保環(huán)境污染責任保險的有1.6萬家企業(yè)，賠償范圍達到531億元，保費為4.25億元。“在環(huán)境高風險的污染賠償領(lǐng)域中，企業(yè)賠償能力擴大了100多倍，可見這項制度作用還是非常大的。”

　　此外，通過市場機制鼓勵社會力量參與協(xié)助土地修復(fù)，也是解決土壤污染資金不足的一個重要渠道。目前，湖南、吉林等地和相關(guān)部門已經(jīng)進行了一些有益探索。

　　責任驅(qū)動將成為土壤修復(fù)的主要動力

　　目前，我國已經(jīng)把土壤污染防治考核納入污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核，并制定了考核措施和指標評分細則。據(jù)悉，終期考核將于明年進行，結(jié)果以適當方式向省級政府反饋、通報，作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、獎懲任免以及土壤污染防治專項資金分配的重要依據(jù)。“對土壤環(huán)境問題突出、區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量明顯下降、防治工作不力、群眾反映強烈的地區(qū)，按照有關(guān)辦法約談相關(guān)地市級政府主要負責人和省級政府有關(guān)負責同志；考核結(jié)果不合格的，對省級政府主要負責人進行約談，并提出限期整改要求；需要問責追責的，依規(guī)依紀依法問責追責。”王勇表示。

　　在他看來，除了要以強化督察推動地方政府和部門落實監(jiān)管責任、以強化監(jiān)管推動企業(yè)落實主體責任外，提升全社會依法治土的責任意識同樣重要。“做好法律法規(guī)宣傳，將工作多向基層延伸、向企業(yè)滲透、向社會擴散，增強各類主體守法意識，形成全社會參與土壤污染防治工作的合力。”

　　北京建工修復(fù)公司總經(jīng)理高艷麗在接受媒體采訪時提出，國內(nèi)土壤修復(fù)行業(yè)經(jīng)歷了從經(jīng)濟、法律再到責任驅(qū)動三個階段：“第一階段，土壤修復(fù)的工作很多由地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主導(dǎo)，修復(fù)工作的開展大部分由經(jīng)濟因素驅(qū)動；第二階段，土壤污染防治強化了政府、污染者的治理責任，促使土壤污染防治追責主體更加明確，‘依法治污’是發(fā)展方向；而未來，隨著社會公眾土壤保護責任意識的日益增強和中央生態(tài)環(huán)保督察力度的加大，責任驅(qū)動將成為土壤修復(fù)工作的主要動力。”

　　對此，常紀文表示贊同：“對于土壤污染防治，需要健全預(yù)防優(yōu)先的原則和制度，將污染防控的義務(wù)落實到源頭和過程防控上來，即通過壓實生產(chǎn)經(jīng)營主體的法律義務(wù)，預(yù)防和減少土壤重金屬污染。而隨著環(huán)境信用制度在個人信用評價和企業(yè)上市、信貸、保險、監(jiān)管等領(lǐng)域的深入實施，責任驅(qū)動無疑會成為未來土壤修復(fù)工作的主要動力。” （記者 張 蕾）

【糾錯】

責任編輯： 周楚卿